杨景宇（杨景宇 1936年9月生，河南荥阳人。历任全国人大常委会法制工作委员会研究室经济组副组长，彭真秘书，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任、研究室主任，全国人大常委会法制工作委员会副秘书长、副主任。2003年3月任第十届全国人大法律委员会主任委员。）

　　“民告官”制度出台

　　行政诉讼法是继刑事诉讼法(1979年)、民事诉讼法(试行)(1982年)之后，1989年由第七届全国人大第二次会议通过的一部法律，人称“民告官”制度。

　　在我国两千多年封建专制制度下，“刑不上大夫”是一条铁律，没有、也不可能有“民告官”。中华人民共和国由人民当家作主，“法律面前人人平等”成为一条基本法治原则。但是，受我国历史上封建专制主义的影响，真正建立并实施“民告官”的制度，并不容易。

　　35年前的一场争论，催生了行政诉讼法。

　　1983年3月2日，海上交通安全法草案由国务院提请第五届全国人大常委会第二十六次会议审议，交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。

　　在审议过程中，不少常委委员对草案的这一条规定提出意见，建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。几位常委会委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉，草案否定当事人向法院起诉的权利，不符合许多国家的通行做法。交通部坚持草案规定，认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。

　　次日上午，全国人大常委会召开座谈会，再次就这个问题进行商议。有5位副委员长和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个高层会议上，交通部仍然坚持草案规定。交通部部长说，港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？这时，有关同志很严肃地念宪法有关规定(“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”)。一位交通部副部长称，他在海上跑了多年，当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。这次会议还是没有达成共识。

　　会后，全国人大常委会有关同志立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。法工委加夜班写了两份材料，证明那位副部长讲的不对。日本有一部海难审判法，美国有一个“海商法案例”第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》，都很明确：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。

　　这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”，实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新。3月5日，全国人大常委会委员长会议经讨论，并向全国人大常委会全体会议报告，决定今后常委会审议法律草案，一般采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，第一次常委会会议先听取法律草案的说明，进行初审，不作表决；在下次或者以后的常委会会议上对该法律草案进行审议后，再付诸表决。

　　海上交通安全法草案按照新的二审程序，经过半年进一步研究修改，由第六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过。其中第四十五条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”

　　建立行政诉讼制度的目的之一，是使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。此外，如果赔偿问题得不到解决，法院的判决无法执行，行政诉讼制度也就形同虚设。因此，在行政诉讼法颁布实施后，第八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了国家赔偿法。

　　40年来，在党的领导下，我们国家一直沿着一条正确的道路砥砺前行——可以说是“一体两翼”：“一体”就是建设中国特色社会主义，“两翼”就是“改革开放”和“民主法治”，二者相伴而行，相辅相成，相得益彰。