中国教育存在的问题及发展与改革的政策取向
中国教育存在的问题及发展与改革的政策取向
－－中国发展高层论坛２００６年会背景报告之三
张力
2006年03月17日13:36
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中国教育存在的显著问题和困难
１．教育体制和制度存在很多不适应的地方
人类社会正在发生着两大根本性转变，一是工业化社会向知识经济社会的转变，二是人们一次性学历教育向终身学习的转变。正是由于社会生产力的发展与人力资源开发水平、国民创新能力密切相关，这两大转变是一个整体，既是制度的变迁，更是文化的演进。因此，贯穿人一生的、可持续发展的教育，正在成为许多国家争相谋求的政策方向，而信息网络技术形成的新载体新平台，也为学习方式转变注入了前所未有的动力和活力。与较完善市场机制下传达出来的信息相关，教育正在全面适应社会岗位群和人的终身发展的多样化需要，这可以从联合国教科文组织１９９７年修订的国际教育标准分类中看出一个趋势，从零级的学前教育逐级到六级的研究生教育，中等教育阶段开始分为职业、普通和综合不同类型；高等教育阶段则把高职高专和本科并列为两类高等教育，而不是有高低优劣之分。
在世界上任何国家，能够沿着普通学校一直升到学术性学位的，都是少数人，在整个劳动力市场上、职前职业教育、在岗培训、转岗培训、继续教育，从高职高专到专业性研究生学位，其实都是专业和职业教育培训的越来越强的优势，这是经济全球化背景下人力资源分工的大潮流，也是知识社会就业与雇佣结构“网格化”“扁平化”的大趋势。但是，由于传统教育模式的影响，在中国家长、学校和社会用人部门中尚未形成这样的共识，也没有足够的前瞻意识，仍旧把学术性学历学位教育当成“修成正果”的唯一途径，仍以全日制正规学历教育为中心，人才培养模式缺少多样性和灵活性，致使一些职业学校和高等学校在办学方针、教学宗旨、学科专业设置以及师资配备等方面，盲目趋同或墨守成规，缺乏主动适应社会需求的动力和活力，有些地区产业吸纳能力有限，加上用人部门的非理性化，已出现所谓“知识性失业”或“过度教育”的问题。
２．学校和社会片面追求升学的价值偏向
近年来，中国教育界实施素质教育在许多方面取得了新的进展，如课程改革、教师队伍建设、教育信息化、农村办学条件等等。但是，也面临着重重困难，在相当一部分地区，偏好知识灌输和传授，忽视个性发展和能力培养；偏重选拔性考试，忽视评价多样性；过分强调正规学习作用，忽视非正规学习价值等现象还比较严重，在社会、学校和家庭甚至地方政府形成了片面追求升学率的问题。这既有教育思想、内容和方法方面存在的问题，也有教育结构，体系和制度方面存在的缺陷，还有就业竞争压力巨大的因素，以及社会用人制度过度学历化倾向等外部体制性障碍，多方面因素交织在一起。
素质教育成为国家政策乃至法律的文本并不难，难的是成为政府、学校和社会自觉拥戴的制度安排和自愿履行的行动规则。
３．财政投入不足，教育系统内外之间资源缺乏共享
多年来，尽管中国财政性教育经费确在逐年较快增长，而且平均年增幅比８０年代末９０年代初还要大，占ＧＤＰ比例从１９９６年的２．５％一度提升到２００２年的３．３２％，达到了自１９８９年对此项指标进行监测以来的最高水平。但原来预计２０００年后来拖延至２００５年的４％目标未能如期实现。特别是２００５年经济普查使ＧＤＰ存量多出２．３万亿元，财政性教育经费占ＧＤＰ比例２００４年更下降为２．７９％，处于低收入国家水平，远低于同期世界４．４％的平均水平。这在一定程度表明，政府宏观调控教育能力有所弱化，很不利于促进教育公平。
表２显示，１９９０－２００４年间，中国财政性教育经费占总投入的比重从８５．６％下降到６１．７％，年均增幅一直低于同期的社会教育投入增幅，事实上，中央本级财政对教育支出的增长基本能够保证，问题是地方财政没有完全到位。在过去１５年的财政性教育经费增长之中，有７年比上年增长１６％以上，其中最高的是１９９４年，当时为落实１９９３年的《中国教育改革和发展纲要》，刚刚开过改革开放以来的第二次全国教育工作会议，结果一下子比上年增长了３５．３８％；还有５年增长率处于１０－１５％之间，有３年低于１０％。政府换届之年的教育经费容易出现较低增长状况，如１９９８年和２００３年，分别在９－１０％上下，但是１９９３年是个例外，估计是由于上述《纲要》的推动。这在一定程度上反映了中国财政性教育投入具有很大弹性。其深层次的体制原因是，中国的财政预算内外两笔账、决算必高于预算，经常有超预算收入。由于缺乏财政超收收入等比例追加教育的机制，决算时差距很大。
同时，中国区域之间、城乡之间的公办教育资源配置很不平衡，即使在中央财政逐年加大对于中西部地区教育经费支持的情况下，由于地方财政支持能力强弱不一，２００４年，全国３１个省、自治区、直辖市的生均预算内教育事业费状况继续呈现很大的差异，财政拨款最高的地区比最低者而言，小学、初中、普通高中、职业中学和普通高校分别为１０．２倍、８．９倍、７．８倍、５．６倍和８．１倍。预计这一状况在短期内不会有大的改变。
中国的学校教育体系与社会教育体系之间、教育与培训活动之间的关系尚待理顺，受市场经济利益的影响，教育的公益性有所减弱，政府、学校和各类教育机构之间出现了错位和缺位现象。学校教育体系与社会教育体系之间、正规教育体系内部之间自成系统、自我封闭，教育资源共享程度不高。目前，绝大多数公办学校在法定公共假日和学校寒暑假期间，很难向社会学习者开放，图书、实验设备、实习场所均各自配置。特别是职业学校学历教育仍由不同政府部门主管、规划，长期存在着管理分散、政出多门等问题，劳动部门在执行职业资格准入制度和职业资格证书考核方面，采取不同的尺度，在教育内部同样存在着对职业教育规划和管理分离的现象。教育行政部门的日常管理工作多集中在公办学校方面，许多地方政府的教育规划，还缺乏对民办教育发展的全局性的统筹考虑。
中国教育发展与改革的政策方向
从现在起到２０２０年前的重要战略机遇期，对中国教育发展也蕴涵着很大的机遇。按照中国政府的规划， 预计在这一阶段，中国将全面巩固九年义务教育普及成果，重在提高质量，促进教育公平，实现城乡、区域和学校之间的均衡发展；确定基本普及高中阶段教育的时间表，促使普通高中与中等职业教育协调发展，整体提高国民素质；职业教育培训将面向就业和市场需求，办出特色，为可持续发展提供保证；进一步提高高等教育质量，改进发展途径和人才培养模式；因地制宜地推进学习型社会的建设，有条件的地区可在推进教育信息化和现代化方面走得更快一些。
与此相关，政府还要确认发展公共教育的权责，继续加大财政投入，进一步转变管理职能，深化教育体制改革和制度创新，动员全社会和教育系统共同努力，使中国尽快完成从人口大国向人力资源强国的根本性转变。为此，中国教育发展与改革的政策方向主要有以下几个方面：
１．重新确认正规教育、非正规和非正式学习的功能
目前，国际上对终身学习的宽泛解释是：人们在一生中所受到的各种培养的总和，包括各个年龄阶段的各种方式的教育，如正规、非正规和非正式的各种教育，还有学校教育、家庭教育和社会（社区）教育等。欧盟、澳大利亚等采用的主要是广义定义。终身学习的狭义解释是：按照学习环境的变化，主要指学校教育以后不断扩展的学习环境和学习内容，具体指学校教育以后的非正规、非正式的教育。韩国采用的主要是狭义概念。尽管各国对终身学习的理解存在着差异，但并没有影响终身学习从概念到现实政策的转变。
从中国的基本国情出发，正规学校教育特别是公办学校教育，仍将是学习型社会的支柱。为了实现全民终身学习的宏伟目标，中国首先要促进各种正规学校系统与社会文化教育机构的相互沟通，开发和建设覆盖面广的、灵活开放并且多样化的学习平台或网络，提供各种学习场所和机会，更大限度地方便全民学习；另一方面是以终身学习的理念，改革传统教育制度和学习模式，形成有利于终身学习的法规、政策和制度环境。通过试行“学分银行”等方式，记录公民一生中参与学校教育、非正规教育与非正式学习的经历与成果，并建立“学分银行”，对各种非正规教育和非正式成果进行学分认证和积累，并争取社会用人单位的认可与支持，逐渐使学习成为每一公民生存和发展的基本权利和需要。
２．强化政府统筹公共教育、促进教育公平的责任
中国在计划经济体制下曾把教育作为纯“公共物品”和由政府包办的消费性公益事业，事实上也只能惠及城镇人口以及在农村地区维持很低水平，显然，这一模式无法适应中国现代化的客观需要。近２０多年来，中国的社会主义市场经济体制逐步建立，原有相对单一的公办教育，也逐渐演变成为“公共物品”、“准公共物品”及“私人物品”的系列，特别是经过管理体制、办学体制和投入体制的改革，已经分化为基本由财政支持的教育、财政拨款与多渠道筹资相结合的教育、非财政性资金提供的教育等等。当中国签订ＷＴＯ教育服务贸易减让表后，带有商业性质的教育服务贸易，还可以通过中外合作办学来提供。况且，除了高福利的发达国家外，公民参与终身学习的成本，很难完全由政府支付。因此，准确定位政府在教育属性发生新变化后应担负的责任，已成为十分迫切的问题。
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