现行高考招生制度具有一定的历史价值和现实优势，权威性、公平性得到社会认可，但也暴露出一些社会反响强烈的问题。2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）印发，启动了1977年以来最全面、最系统的改革。经过在上海和浙江试点三年，新高考改革取得重要进展，同时也遭遇新挑战，很有必要进行系统分析和总结。

　　一、新高考改革取得新进展

　　2014年以来，新高考改革在促进公平、科学选才、增加选择、完善监管等方面取得重要突破。

　　（一）入学公平保障水平显著提高

　　一是区域间高考录取率差距缩小。新高考改革多措并举、精准发力，显著缩小了区域间高考录取率差距。深入推进国家支援中西部地区招生协作计划，安排东部地区普通高校招收中西部地区考生，2015—2017年共有69.7万名学生受益。严格控制部属高校属地招生比例，将更多招生计划投向中西部及入学机会偏低的人口大省。2017年中西部高考录取率最低省份与全国平均水平差距由2007年的17个百分点缩小到4个百分点以内。

　　二是重点大学的农村生源比例上升。实施国家农村和贫困地区定向招生专项计划，由部属高校和省属重点高校安排部分招生名额，面向22个省832个贫困县及高校录取率偏低的10个重点省区招生。2015—2017年三年累计招收17.3万人。实施重点高校农村学生单独招生计划，由以部属高校为主的重点高校安排部分招生名额（不少于本科一批招生计划的3%），定向招收边远、贫困、民族等地区县以下高中的农村学生。实施地方重点高校招收农村学生专项计划，由各省安排所属重点高校部分招生名额（不少于本科招生计划的2%），定向招收本省实施区域的农村学生。2012—2017年三个专项计划累计招收27.4万人，农村和贫困地区学生考取重点高校的比例不断提高。

　　三是高考加分政策更加规范。教育部等部门出台新政策规定，2015年起取消6项全国性加分项目，只保留少数补偿性加分项目；取消5项地方性加分项目，地方性加分项目减幅达63%，辽宁、吉林等13个省份甚至取消所有地方性加分项目。保留的地方性加分项目，加分不得超过5分且只限于本省高校在本省招生使用。加分项目过多、分值过大，甚至加分资格造假等问题得到有效治理。

　　（二）科学选才取得重要进展

　　一是招生录取制度更加科学。推行高考成绩公布后填报平行志愿投档方式，逐步取消高校招生录取批次。2017年18个省合并本科二批和三批次，3个省市合并本科一批和二批次。浙江省考生志愿由“专业+学校”组成，实行专业平行投档，探索“三位一体”招生模式，赋予高校更大考试招生自主权。上海市实行院校专业组平行志愿录取，增加高校与学生双向选择机会。

　　二是高校自主招生更加顺畅。针对自主招生试点过程中出现的系列问题，2014年教育部专门发文加以规范。要求严控自主招生规模（招生计划2%以内）、合理确定考核内容、强化招生过程监管，学校推荐改为考生自荐。2015年起自主招生考核调整到高考结束后至成绩公布前（6月10日—6月22日）约两周内完成，既有效解决影响中学教学秩序等问题，又不推迟现行高考录取进程。

　　三是综合素质评价更加成熟。将综合素质评价结果作为学生毕业和升学的重要参考。2014年12月教育部发文，要求综合素质评价选择学生思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养、社会实践五方面内容予以记录，重点看具体活动和相关事实；省级教育行政部门建立统一电子管理平台，成绩按比例分等。高校将逐步扩大综合素质评价的适用范围，促使高中学校将工作重点从“单纯育分”走向“全面育人”。

　　四是学业水平考试更加完善。将学业水平考试成绩作为学生毕业和升学的重要依据。2014年12月教育部发文，明确考试范围覆盖所有科目，每门课程学完即考，考试成绩以“合格”“不合格”和“等级”呈现。选考科目以等级呈现，考生可以在指定范围内选择3门计入高考总成绩，普通高校可提出选考科目要求，但最多不超过3门，学生满足其中任何1门即符合报考条件。

　　（三）学生和高校选择权大幅增加

　　一是考试评价机会更多选择。考试科目组合选择和考试评价次数增加，统考科目外语试行2次考试，选考科目探索多次考试。上海市选考科目“6选3”最多有20种组合，257所普通高中有197所开设18种以上组合课程（占76%），走班教学课时接近50%，2017年90%的考生突破文理分科限制。浙江省选考科目“7选3”最多有35种组合，高二、高三各安排2次学业水平考试（考生最多选2次），学考科目加选考科目最多有22次考试机会，2017年78%的考生突破文理分科限制。

　　二是招生录取方式更加多元。除普通高校统一招生渠道外，还有自主招生、单独招生、定向招生、高职分类考试、免试推荐等多种选择。上海市实行以院校专业组为基本单元的招录模式，可选报24个院校专业组，每个专业组可选报4个专业，最多可选96个专业，2017年505所高校990个院校专业组在同一个平台上公平竞争。浙江探索分三段填报志愿，每段所在学生可以填报80个专业平行志愿。浙江统一考试招生、三位一体综合评价招生、高职提前招生、高校自主招生、单独考试招生多种模式并行。

　　三是高职院校通道更加宽广。为了更好地体现高职院校的特性，为人才成长提供了更多路径，减轻学生高考负担，高职院校在考试内容、评价方式和时间安排上与普通高等学校分开。2017年分类考试在全国做到50%以上，已经成为高职院校招生主渠道。高职院校实行“文化素质+职业技能”的考试评价方式，考生可以错峰竞争更早选择适合自己的教育。同时，继续保留考生通过参加普通高考进入高职院校的通道。

　　（四）监督管理制度更加健全

　　一是信息公开制度体系更加完备。建立分级负责、规范有效的教育部、省级招生考试机构、高校、中学四级信息公开公示制度。教育部阳光高考平台建立了统一招生信息管理系统，使考试招生工作始终在阳光下进行。各地教育行政部门和高校严格落实招生信息“十公开”，及时公开高校招生、考生报考、政府监管等信息。

　　二是考试招生安全责任更加明确。各高校成立招生委员会，承担制定招生计划、确定招生规则、决定重大事项等职责。考试诚信档案建设更加完善，构建了正面教育、制度约束、违规处罚为一体的高校考试招生诚信体系。教育考试招生法律法规更加健全，教育考试招生立法列上议事日程。建立了招生问责制度，2015年起由校长签发录取通知书，对录取结果负责。

　　三是违法违规处罚措施更加严厉。建立考试招生申诉与复议制度，违纪举报机制更健全，违规处罚更严厉。《中华人民共和国刑法（修正案）》和新的《中华人民共和国教育法》规定，在法律规定的国家考试中组织作弊情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑并处罚金。《国家教育考试违规处理办法》和《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》也有严格追究违规考生、违规单位及相关人员责任的规定。

　　二、新高考改革遭遇新的挑战

　　新高考改革在取得重要进展的同时，也遇到一些需要化解的新问题。

　　（一）系统谋划很审慎，但改革准备仍显不足

　　新高考改革从2005年酝酿到2014年《实施意见》出台历经9年，系统谋划之审慎前所未有。但由于新高考改革本身的复杂性，某些方面的准备仍显不足。

　　一是部分理论与技术准备不够充分。试点省市根据应考时非代表性群体水平确定等级分，无法保证同一科目一年多考成绩等值。考生和高校选择权相互冲突，高校提出选考门数要求越多对考生报考限制越少，高校提出1门要求考生有10种选择、提出2门有16种选择、提出3门则有19种选择。选考科目兼具标准参照性考试和常模参照性考试的双重性质，存在评价科学性、成绩可比性等问题。综合素质评价存在评价指标相互包含、评价内容缺乏有效的测评量表、量化结果与定性判断认定困难等问题。试点将统考科目原始分与选考科目等级折分后加总，存在分数单位不同且分数间不等距等问题。

　　二是改革措施前瞻性风险评估不够充分。试点省市对改革措施可能出现的异化前瞻性评估不够充分，对出现的问题应对不够及时。例如，选考规则招致田忌赛马式博弈、高中教学秩序受冲击、学生选择权受限制、选修课程课时被挤压、学习兴趣让位利益考量、选考科目难易不均冷热失衡等问题；文理不分科遭遇高考战线拉长、高校招生区分度不足等问题；考试评价次数增加，导致学生考试压力分散但心理负担加重等问题。

　　（二）改革目标很明确，但改革措施不够精准

　　《实施意见》明确了改革目标、基本思路和重大措施，同时给地方试点寻求具体办法留出空间。试点省市试图以渐进性、阶段性或策略性改革方案根除体制性弊端，最终很难取得理想效果。

　　一是“招考不分”体制仍待消解。试点省市没有突破现行招考不分的体制，招生录取集中统一模式没有变，学校、考生、考试机构和招生部门之间的关系没有变。地方招办在关键环节拥有控制权，继续充当考生和高校之间的中间人。考生只能在平行志愿投档框架下一档多投，不能自主地与高校直接双向选择。考试机构垄断性经营，社会化、专业化和市场化程度提升缓慢。高校习惯于“坐享其成”，缺乏自主考试招生的积极性和主动性。

　　二是“唯分数论”积弊根基仍在。“两依据一参考”旨在以综合评价破解“唯分数论”，发现和培育学生的良好个性，促进学生全面发展健康成长。试点省市将选考科目等级折算为分数与统考科目原始分加总后排队录取，学考科目、综合素质评价基本上游离在录取标准之外，没有发挥实质性招生选拔作用，文化课考试分数几乎成为唯一依据，不能全面衡量学生的全面发展情况，违背了“两依据一参考”的综合评价初衷。

　　（三）公平导向很鲜明，但共识基础有待夯实

　　坚持公平导向是新高考改革最鲜明的特征，但不同利益群体诉求各异，改革的社会成本不断上升，亟待进一步统一思想凝聚共识。

　　一是招生计划调配引发集体抗议。为促进区域间入学公平，2016年4月教育部等部委联合发文，要求江苏、湖北等12省(市)面向中西部10省(区)调出16万招生计划。结果，数十万江苏、湖北考生家长纷纷前往当地政府门前抗议示威，质疑招生计划调整的公平性和科学性，要求保障考生的平等受教育权利。其他省市也不同程度地发生过因利益调整引发的社会动荡，如何平衡考试公平和区域公平依然是待解的历史性难题。

　　二是改革舆论氛围需要加强引导。改革能否成功，取决于能否找到最大公约数，也取决于良好的舆论氛围。《实施意见》公布以后，教育部等部门组织了较密集的宣传和解读，但社会各界对改革理念、目标和措施等缺乏基础性、准确性和完整性认知，先后出现多种传言、流言和谣言，以至于有人担心改革可能带来更加严重的腐败和不公，从而陷入了迷茫、观望和困惑之中。教育行政部门、学校、教师、家长和学生没有完全形成改革命运共同体，导致部分改革措施偏离正轨。

　　（四）决策程序很完整，但体制机制仍需优化

　　新高考改革决策程序完整，但决策体制机制的弊端很可能阻碍最前沿的知识技术直接进入改革现场。

　　一是政府服务思维需要强化。如果行政主导话语权、以政治逻辑取代教育逻辑，改革共识就很难真正形成。如果政府坚持单边垄断、以管制思维替换服务思维，改革方向就很难确保正确。即使处于最佳窗口期，旧体制的既得利益者仍是改革的最大阻力，需要创新体制机制有效处置。

　　二是利益攸关方代表性失衡。新高考改革设置社会参与渠道，邀请不同行动主体参与论辩协商，但仍有可能存在利益攸关方代表性不足及代表性过度的问题。政府官员或准官员主导座谈会、听证会、咨询会和论证会，考生、家长及专业人士不一定能够充分表达诉求。专家咨询论证环节，很可能是担任行政职务、行政级别高的“红顶”专家参与机会更多，而有观点、有智慧、有个性的“布衣”专家往往被排除在外。

　　三是过分拘泥于顶层设计。顶层设计既有强制性和指令性，也有建议性和指导性。新高考顶层设计在很多方面集成了地方探索先行经验，以“实施意见”而非“决定”的形式下发，显然是更强调指导性和建议性。试点省市过分拘泥于顶层设计，尽量多做规定性动作、少做自选动作，自我挤压政策创新空间，很可能降低试点成效和改革质量。

　　三、新高考改革持续推进的政策建议

　　2017年初教育部启动北京、天津、山东和海南等第二批改革试点，全国31个省市区已形成高考改革实施方案，2018年新高考改革将进入“井喷期”。新高考改革必须坚持基本方向不动摇，完善具体措施不教条，以体制性弊端为靶心，以体制改革为重点，最终建成分层次、选择性、综合性的现代化高考招生制度。

　　（一）推进体制改革，实现招考分离

　　高考改革是一场深刻的体制变革, 需要整体设计，零打碎敲的改革早已不合时宜。

　　1.推动考试机构在竞争中转型升级

　　一是政府外包考试评价服务。建议政府通过市场机制和法律手段向全国乃至全球招标，将考试评价服务外包给专业考试机构，甚至可以将不同性质、科目的考试评价服务外包给不同的考试机构，推动考试机构在竞争中转型升级。政府代表公共利益提出考试评价的目标、内容、形式、范围和标准等要求，与承包商协调考试设计、试题研发、考试实施、阅卷评价、测量分析、结果报告等方面工作。二是加强考试机构基础能力建设。支持考试机构打造世界一流考试评价专家团队，围绕命题组卷、题库建设、等值设计、结果报告、信度和效度校验等重点任务集中攻关。优化内外部专家协同命题机制，提高命题准确性和科学性，提供多样选择、分层考试、多次考试、综合评价服务。加强标准化考点、计算机考试平台建设与管理，提高考试信息化服务水平。

　　2.倒逼高校主动争取考试招生自主权

　　一是激活高校考试招生的内在动力。新高考改革面临的重大挑战之一，是高校考试招生自主的积极性、主动性严重不足。究其原因，主要是缺乏严格的教育质量问责机制，生源质量与高校管理层的切身利益没有直接关联，高校发展也较少依赖校友捐赠和回馈。建议开发全国大学生综合素质和基本能力等学习成果测试系统，建立包括学生学习成果等信息的国家高等教育公共数据库，向社会公众开放，倒逼高校更加重视生源质量。二是规避学生选择权与高校自主权冲突。高校作为高度专业化的育人机构，理应最有权且最有能力确定招生录取标准、提出不同科目组合和其他评价要求、决定如何利用考试机构和高中提供的评价信息。学生享有选择科目组合而不是组合科目的权利，从而规避学生选择权与高校自主权冲突的问题。

　　3.构建考试招生安全保障体系

　　无论是集中在中央还是分散到高校或地方，不受约束的权力都会发生严重腐败，必须筑牢安全保障屏障。一是完善权力监督制衡机制。明确相关责任主体的权利和义务，制定考试招生基本规范以及违规违法行为的处罚措施。鼓励不同利益群体成立不同层级的代言机构、民主选举代言人，维护公共利益。整合社会监督、自我监督、司法监督、舆论监督、群众监督和党政监督等多方力量。二是设置独立的申诉救济渠道。健全考试招生申诉体制机制，明确政府、学校和考试机构的申诉受理机构。申诉受理机构既应同教育行政部门保持必要联系，又不能受教育行政部门的直接干预。指定专门机构为有申诉需求的考生及家长提供免费法律援助服务和指导。

　　（二）完善综合评价，破解“唯分数论”

　　综合评价是破解“唯分数论”的必由之路，必须采取更加有效的措施切实加以推进。

　　1.让选考科目回归统考科目

　　从教学方式、考试范围、考试时间、试题类型、成绩呈现、考试评价功能等方面看，选考科目与学考科目都有本质不同。选考科目直接服务升学选拔，是典型的常模参照评价，不宜与标准参照性质的学业水平考试混同。建议将选考科目纳入全国统一考试与语数外统筹安排，可以保留“6选3”或“7选3”的选择性，体现“两依据一参考”的改革主旨。同时，由高校分学科或分院系对全国统一考试的科目组合提出要求，允许高校不同院系根据人才培养目标和自身办学特色，自主对科目成绩进行必要的加权处理。

　　2.让学业水平考试成为录取依据

　　高中学业水平考试是促进学生全面而有个性发展的重要保证，是学生获得高中毕业文凭的基本依据。高中阶段平时成绩与高校招生录取挂钩，是世界各国高考改革的普遍趋势。学业水平考试可以作为普通高校招生录取的重要门槛，也可作为高职院校入学的学业成绩依据。高中学校还可挖掘学业水平考试的评价、甄别及诊断功能，了解学生学习的优劣势，更有针对性地开展教研、教学、辅导及专项训练等。

　　3.让综合素质评价成为硬标准

　　以综合评价引导素质教育是当务之急。高考成绩差几分甚至几十分到大学后并没有本质性区别，提倡高校探索以高考总分的某一分数段（如655～660分）作为门槛，分数段内不再区分考生的高考总分，然后参考可比较、可分析的综合素质评价材料录取，让综合素质评价真正发挥作用。这样既有利于高校招到更适合的生源，又有利于素质教育的有效落实。上海综合评价录取模式、浙江“三位一体”招生模式，都在综合评价方面作出了积极探索，成效得到社会多方认可。

　　（三）优化具体举措，凝聚改革共识

　　新高考改革既要防求治太急又要防犹疑畏难，改革共识不仅需要先进理念凝神聚气，更需要有效策略激浊扬清。

　　1.正解选课走班难题

　　新高考对高中学校的最大冲击是选课走班，试点省市普遍反映选课走班带来师资不足、教室不够、管理跟不上等难题。其实，在西方的高中或大学选课走班是常态，试点乱象的根源在于应试教育的路径依赖。20种或35种选考科目组合并不意味着要并列开设20个或35个教学班，不同组合内学生还可以拆解合并编班。理化生和史地政6科每周课时都不超过4节，只要保证每周3～4天6科并列开设3次，就可以满足全部选课走班需求。区域内的高中学校还可以通过共享师资的方式解决师资不足问题。

　　2.以先进的技术消解改革乱象

　　建议借鉴和运用世界先进的等值理论和技术，做好不同科目、同一科目多次考试成绩等值设计。可以提前研发标杆试卷、测验常模或制定等级标准，也可以采取共同人设计、等组设计或非等组锚题设计，还可以通过代表性样本进行事后等值、把原始分数转换为量表分数等。确保试卷难度适合考生总体的一般水平，难度范围能够覆盖全体考生的能力范围，对所有考生都具有较高区分度。选考科目等级分同时根据学科标准和考生代表性样本加以确定，等级标准不因考生群体不同而不同。考生知识和能力没有提高，量表分数就不会有显著性变化。这样，选考科目冷热不均、占坑、田忌赛马等功利化博弈便可自动消解。

　　3.建立有效的社会参与合作机制

　　建立社会参与合作机制是新高考改革成功的重要保证。首要问题是识别并动员拥护改革的核心力量，以核心力量为主导建立利益攸关方深度参与的社会合作机制，在内外沟通、相互论辩、充分协商的集体行动中形成共识。综合利用传统及现代沟通交流技术，搭建政府、学校和社会组织信息交流平台，让行政官员与外围大众形成政策共同体，避免行政主导话语权。坚持顶层设计与分层决策相结合、充分代表与深度协商相结合、政府主导与社会治理相结合等原则，在个人与公共、局部与整体、眼前与长远利益保持平衡，既要善于甄别研判民意又要预防被民粹绑架，作出符合大多数人意愿、合理且可行的改革方案。